Питання морської безпеки України є однією з ключових тем у контексті сучасних геополітичних викликів. У статті від керівника Інституту національної безпеки, юрист-міжнародника Богдана Устименка детально аналізуються історичні та правові аспекти співпраці з росією щодо Азовського моря та Керченської протоки. Автор також розглядає процес розробки першої Стратегії морської безпеки України, її важливість для національної безпеки та зусилля парламенту, спрямовані на припинення невигідних для країни угод. Особливу увагу приділено діяльності Морської експертної платформи, до якої приєднався Устименко, та прогнозам експертів щодо потенційних загроз, таких як морська блокада України та окупація стратегічно важливих територій.
керівник Інституту національної безпеки, юрист-міжнародник, PhD
Богдан Устименко член Морської експертної платформи — добровільного об’єднання експертів, що зосереджені на питаннях моря, морської безпеки та судноплавства. Координатором платформи є Андрій Клименко, відомий український експерт, який спеціалізується на санкційній політиці та комплексних питаннях морської безпеки.
З 2021 року по теперішній час я консультую з питань морської безпеки та російської морської політики Апарат Ради національної безпеки й оборони України, сили безпеки та сили оборони, а з 2022 року — міжфракційне депутатське об’єднання у Верховній Раді України під назвою «Морська економіка та безпека».
У 2021 році була ініційована розробка Стратегії морської безпеки України та розпочата робота над першою редакцією документа. Україна довгий час не мала Стратегії морської безпеки, хоча й існувала Морська доктрина України, яка була прийнята у 2009 році та оновлена у 2018 році. Однак ця доктрина не передбачала чітких механізмів її виконання, контролю за виконанням, не містила критеріїв оцінки, не враховувала всі актуальні загрози.
Хоча ми часто заявляємо, що Україна — морська держава, морська безпека, як один з головних елементів сфера національної безпеки України, до недавнього часу не отримувала належної уваги. У 2021 році була розроблена перша редакція Стратегії морської безпеки, яка у 2022 була схвалена Радою національної безпеки і оборони України за два тижні до початку повномасштабного вторгнення. Водночас через радикальну зміну безпекового середовища в країні цей документ не був затверджений президентським указом і перша редакція не набула чинності.
У 2022 році було створено міжфракційне депутатське об’єднання «Морська економіка та безпека» (співголова – народна депутатка Ю. Клименко), до якого увійшли представники різних політичних сил. Почалася системна робота над складними питаннями морської безпеки на парламентському рівні. Того ж року було підготовлено та прийнято важливий документ, який фактично містить опис чисельних злочинів рф на морі та відображає позицію України щодо таких дій – Заява «Про агресію Російської Федерації в районах Чорного та Азовського морів і Керченській протоці». Ця Заява була направлена до міжнародних організацій, зокрема ООН, а також урядів та парламентів всіх іноземних держав.
У першу річницю повномасштабного вторгнення, 24 лютого 2023 року, Верховна Рада ухвалила два дуже важливі закони. Перший стосувався припинення дії договору щодо Азовського моря та Керченської протоки, укладеного під тиском рф у 2003 році. Ми підготували всю необхідну документацію, обґрунтування, і нарешті цей договір, що суперечив національним інтересам України та міжнародному праву, було припинено.
Якщо звернутися до історії цього документу… Договір між Україною і рф про українсько-російський державний кордон від 28 січня 2003 року містить положення про те, що врегулювання питань, які відносяться до суміжних морських просторів, здійснюється за угодою між Договірними Сторонами відповідно до міжнародного права. При цьому ніщо в цьому Договорі (як зазначено в цьому ж документі) не завдає шкоди позиціям України і рф щодо статусу Азовського моря і Керченської протоки, як внутрішніх вод двох держав. Внаслідок реалізації наприкінці 2003 року президентом росії путіним провокації у вигляді початку самовільного спорудження дамби від російського Таманського півострова до українського острова Тузла, а також загрози збройного конфлікту між Україною та російською федерацією, що виникла у зв’язку із такою провокацією, Україна пішла на поступки та підписала 24 грудня 2003 року вкрай невигідний для себе договір з рф «Про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки».
Відповідно до статті 1 цього договору Азовське море та Керченська протока історично є внутрішніми водами України і рф, а Азовське море буде розмежоване лінією державного кордону відповідно до угоди між Сторонами.
Водночас у частині першій статті 8 Конвенції ООН з морського права 1982 року, яку ратифікували як Україна, так й росія, чітко зазначено, що внутрішні води можуть належати лише одній державі, а не двом, як це вказано у «вичавлених» росією з України документах. Своєю чергою, Керченська протока має статус міжнародної згідно зі статтею 37 Конвенції ООН з морського права 1982 року.
Необхідно додати, що положення договору про те, що Азовське море буде розмежоване лінією державного кордону відповідно до угоди між Україною та рф не було реалізовано. росія не мала наміру виконувати взяті на себе договірні обов’язки та дотримуватися приписів міжнародного права.
Нарешті Верховна Рада прийняла у 2023 Закон України «Про припинення дії Договору між Україною та Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки».
А тепер коротко щодо другого морського закону, також прийнятого у річницю повномасштабного вторгнення. Так, з 2014 року, рф системно та незаконно перешкоджала судноплавству, обмежувала роботу українських портів в Азовському морі. В Чорному морі Україна втратила доступ до колосальних запасів природного газу на власному морському шельфі. Попри це, до лютого 2023 року ми все ще мали формальний статус військово-морських союзників із рф в рамках Чорноморської Групи Військово-Морського Співробітництва або BLACKSEAFOR. Саме тому був прийнятий Закон України «Про вихід з Угоди про створення Чорноморської Групи Військово-Морського Співробітництва».
З огляду на географію України, нам належать щонайменше дві третини Азовського моря, включно з Керч-Єнікальським каналом – головним торгівельним шляхом між Чорним та Азовським морями. Але рф з 90-х років намагалася не допустити справедливого розмежування цих морських просторів.
В контексті порушеного питання слід згадати один з приписів Статті 15 Конвенції ООН з морського права 1982 року, яким фактично визначено, що будь-яка прибережна держава, як правило, має право поширювати своє територіальне море до серединної лінії, кожна точка якої є рівновіддаленою від найближчих точок вихідних ліній, від яких відміряється ширина територіального моря як даної держави, так й сусідньої з нею.
Не дивлячись на згадані вище обставини, Україна станом на поточну дату, на жаль, не ухвалила закон про морські простори України із визначенням координат серединної лінії. На мою думку, такий акт законодавства є чи не єдиним шляхом для будь-якої прибережної держави, направленим на визначення меж власного територіального моря та повноцінного здійснення суверенітету у цій морській зоні у випадку ігнорування приписів міжнародного права та/або відмови врегулювати спір (конфлікт) за допомогою міжнародно-правових механізмів сусідньою державою, береги якої розташовані навпроти або примикають до берегів згаданої прибережної держави.
Також хотів би звернути особливу увагу на важливість 2023 року для морської безпеки України. Сили безпеки та сили оборони України здійснили неможливе: вони забезпечили функціонування тимчасового українського морського коридору, попри військово-морську присутність рф у Чорному та Азовському морях. Наші захисники створили умови для міжнародного судноплавства до та з наших портів. Це стало унікальним досягненням, яке вивчається у провідних військових академіях світу.
Завдяки цьому коридору, за рік, українські порти прийняли та відправили практично 2 500 суден, що доставили вантажі до близько 50 країн світу, забезпечивши безперебійне судноплавство навіть у надскладних умовах.
17 липня 2024 року Президент України затвердив Стратегію морської безпеки України. Я мав честь разом з Управлінням стратегічних розробок Апарату РНБО України, керівником якого є Сергій Кандауров, супроводжувати процес підготовки цього документу від самого початку до дня його затвердження Указом Президента України. Проєкт стратегії був представлений нашим міжнародним партнерам, і ми отримали позитивні відгуки від Військово-морського флоту США, Міністерства оборони Великої Британії, а також від румунських колег. Ці відгуки були цінними для нас.
Ми впровадили гібридні концепції, що поєднували західні підходи до розробки документів стратегічного рівня з відповідними вимогами українського законодавства. Стратегія морської безпеки України також визначає зовнішньополітичні вектори України. Документ охоплює не лише питання морської безпеки, але й враховує загальнодержавний погляд на поточні події та майбутнє в контексті морської безпеки.
При підготовці стратегії ми спиралися на міжнародні документи, зокрема ООН, а також стратегічні документи США, Нової Зеландії, Іспанії, Великої Британії, ЄС тощо.
Морська безпека в Україні: загально урядовий підхід та ключові завдання стратегії
Морська безпека — це складна система, що складається з трьох ключових елементів: військового, торгівельно-економічного та правоохоронного компонентів. Стратегія морської безпеки, яку було затверджено, є політичним документом, що, зокрема, служить дороговказом для міжвідомчої взаємодії в цій сфері. Вона вимагає, щоб усі державні органи, дотичні до морської безпеки, працювали спільно, координували зусилля та звітували перед Радою національної безпеки та оборони України кожні пів року. Хоча стратегія має політичний характер, вона також є практичним інструментом, оскільки визначає 55 конкретних завдань для різних державних органів, досить чіткі критерії оцінки та механізми контролю.
Одне з головних завдань — нарощування спроможностей ЗСУ для стримування та відсічі агресії з морських та річкових напрямків. У цьому контексті важливий акцент робиться на веденні превентивних і асиметричних діях, щоб нівелювати чисельну та технологічну перевагу противника.
Крім того, планується посилення сил безпеки та сил оборони шляхом їх оснащення морськими безекіпажними апаратами та морськими безпілотними літальними апаратами різного призначення. Окреме загальнонаціональне завдання направлене на залучення інвестицій та сучасних технологій до кораблебудівної, суднобудівної та судноремонтної галузей. Також увагу приділено створенню умов для тимчасової міжнародної військово-морської присутності на території Криму після його деокупації.
Важливим стратегічним завданням є використання всіх можливих міжнародно-правових механізмів для максимального обмеження військово-морської присутності рф в Азово-Чорноморському басейні. Тут можна згадати Кримську війну, одним з результатів якої стало те, що царська росія у 1856 році взагалі залишилася без бойових кораблів в Чорному морі.
Щодо економічної складової. Стратегія також містить низку важливих економічних аспектів. Один із головних акцентів – створення сприятливих умов для розвитку судноплавства, морської індустрії та внутрішнього водного транспорту. Це передбачає залучення як вітчизняних, так і іноземних інвестицій, оптимізацію системи портових зборів до конкурентного рівня, підвищення іміджу України як держави прапора, а також збільшення кількості суден, що ходять під українським прапором. Це конкретні завдання, що спрямовані на підсилення економічного потенціалу країни.
У Стратегії окрему увагу приділено питанням розмежування морських просторів в Чорному та Азовському морях і Керченської протоки з рф згідно з міжнародним правом. Додам, що очолювана мною наукова установа підготувала законопроєкт, який спрямований на часткове вирішення цієї проблеми – «Про територіальне море України в Азовському морі та Керченській протоці і північно-східній частині Чорного моря». У випадку прийняття Закону України «Про територіальне море України в Азовському морі та Керченській протоці й північно-східній частині Чорного моря», вважаю доцільним розглянути питання застосування проти Росії квазісудової процедури, яка передбачена Конвенцією ООН з морського права та була застосована у 2016-2018 роках Східним Тимором – маленькою державою Океанії – проти великої Австралії. Тимор скликав в односторонньому порядку спеціальну групу міжнародних посередників під егідою ООН та переміг Австралію, яка була вимушена підкоритися міжнародному праву та підписати договір про делімітацію. Це поки що єдиний такий прецедент у світі. Звичайно, Росія – не Австралія, за результатами рекомендацій спеціальної групи ООН чинний російський політичний режим з Україною морську делімітаційну угоду не укладе. Але застосування такої процедури у 2024 або 2025 роках може принести колосальні політичні дивіденди нашій державі вже зараз та підготує твердий ґрунт для розмежування у майбутньому морських просторів з Росією відповідно до приписів морського права.
Але повернемось до прийнятої Стратегії морської безпеки України. Оцінка реалізації Стратегії враховує кількість створених робочих місць у морській індустрії та внутрішньому водному транспорті, щорічні обсяги видобутку природних ресурсів (зокрема енергетичних) на шельфі, обсяги інвестицій у морську індустрію та водний транспорт. Також важливими є показники кількості суден під українським прапором, кількість заходів суден до українських портів і терміналів, обсяги переробки вантажів у портах, а також загальні прибутки підприємств у сфері морської індустрії.
Кабінет Міністрів України відповідає за затвердження плану заходів для реалізації цієї Стратегії.
Пункт 33 Стратегії визначає, що Кабінет Міністрів України кожні пів року інформує Раду національної безпеки і оборони про хід і результати виконання завдань, передбачених Стратегією, а також подає пропозиції для підвищення ефективності дій держави у досягненні поставлених цілей. У пункті 34 документу зазначено, що Рада національної безпеки і оборони України та Кабінет Міністрів координують і контролюють виконання Стратегії морської безпеки відповідно до своїх повноважень, закріплених у Конституції та законах України.
Таким чином, цей документ стратегічного планування є одним із перших або навіть першим в Україні всеохоплюючим документом у морській сфері, що впроваджує міжвідомчий підхід, включає критерії оцінки та загальні механізми контролю за його виконанням.
Створення морської урядової групи для реалізації Стратегії морської безпеки України
3 серпня 2024 року, після затвердження Стратегії указом Президента, розпочалася активна робота під егідою Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони над розробкою плану заходів для її реалізації. Заплановано також створити спеціальну морську урядову групу, яка буде системно опікуватися питаннями морської безпеки.
Такий підхід є надзвичайно важливим, оскільки близько двох десятків різних міністерств і відомств, зокрема розвідувальні органи, мають пряме відношення до морської безпеки. Жодне з цих міністерств або відомств не може самостійно впоратися з усім обсягом питань, що стосуються моря.
Тому вже з самого початку виконання морських стратегічних завдань існує необхідність створення міжвідомчого органу високого рівня, який би займався державною політикою у сфері морської безпеки.
російська морська політика
рф вже давно та системно працює над своєю морською стратегією. Хоча її успішність є дискусійною, очевидно, що путін особисто приділяє морським питанням дуже велику увагу. Це підтверджується наявністю російської морської доктрини, перша редакція якої була прийнята в 2001 році, наступного року після того, як путін очолив росію. Після захоплення Криму росія оновила морську доктрину у 2015 році, а третя редакція була затверджена у 2022 році, в рік масштабного вторгнення в Україну.
Велика увага приділяється рф арктичному напрямку, де росія разом з Китаєм розвиває Північний морський шлях. Китаю потрібні російські ресурси та об’єкти інфраструктури, в той час, як росії вкрай необхідні китайські технології та гроші. Це створює небезпечний союз для всього демократичного світу. Крім цього, Китай може у вже недалекому майбутньому використовувати інфраструктуру Північного морського шляху не тільки у комерційних, а й у військових цілях.
Привертає увагу й те, що держава-агресор прописує у морській доктрині можливість застосування сили далеко за межами власних морських просторів, зокрема в міжнародних протоках (в цьому контексті одразу згадуються Дарданелли і Босфор). росія також значно розширила свої претензії на простір Арктичного океану, фактично приватизувавши величезні морські простори за межами свого територіального моря. Росіяни незаконно встановили дозвільний порядок плавання в акваторії Північного морського шляху, що є серйозною загрозою для міжнародної безпеки, особливо в Арктичному регіоні, де сконцентровані колосальні запаси природних ресурсів.
Останнім «нововведенням» російської морської доктрини є виключення з чинної редакції документа положення про міжнародно-правове регулювання використання Керченської протоки. Це означає, що росія також «приватизувала» Керченську протоку і Азовське море, що є абсолютно незаконним.
Корупція у морській галузі України
На жаль, корупція у морській галузі України залишається актуальною і складною проблемою. Незважаючи на створення та діяльність НАБУ, БЕБ і ДБР, їх кадровий склад залишає бажати кращого. Штучна криміналізація звичайних бізнесових операцій є нормою для правоохоронної системи. На жаль.
Я можу сказати, що кількість різноманітних правоохоронних органів ніколи не замінить по-справжньому професійний та чесний слідчий апарат. Щорічно мільярди гривень витрачаються на НАБУ, БЕБ і ДБР, в той час, як існують поточні проблеми із фінансуванням сил оборони, лікарів, педагогів та вчених.
Є очевидним, що роздута кількість українських правоохоронних органів тільки збільшує тиск на бізнес, а самі органи не достатньо ефективно виконують поставлені завдання. Можливо, було б значно ефективніше передати більшу частину слідчого апарату до Національної поліції. Поліція могла б розслідувати всі кримінальні справи, тоді як СБУ розслідувала б тільки«специфічні» справи, що стосуються державної таємниці, контррозвідки та контртерору.
Крім того, ми повинні боротися не тільки з наслідками, але й з причинами виникнення корупції. Існування чисельних державних та комунальних підприємств створює сприятливі умови для корупції. На мою думку, необхідна практично тотальна приватизація. Держава повинна залишатися лише регулятором, а не власником.
Нагадаю, що Німеччина має лише 72 державних підприємства, Туреччина – 50, а Франція – 57.
Безумовно, приватизація державних підприємств, таких як АМПУ та Укрзалізниця, кратно зменшить корупцію. Значне скорочення чисельності міністерств і відомств, їх «роздутого»кадрового складу також позитивно вплине на ситуацію.
